嘉善政协欢迎您! 加入收藏夹
深化公益诉讼 守护公共利益——我县检察公益诉讼的调研与建议
2020-07-06  信息来源:嘉善政协  浏览次数:2656


按照县政协常委会《2020年嘉善县政协工作要点》的安排,政协提案委就《深化公益诉讼,守护公共利益》课题,成立了调研组,在陆才华副主席带领下开展了一系列专题调研活动,分别到县检察院、县生态环境分局进行座谈调研,并赴江苏江阴市、武进区、锡山区考察三地先进工作经验,并召集有关部门集中开展座谈研讨,形成调研报告如下:

一、检察机关提起公益诉讼的制度建设背景及价值

党中央高度重视公益诉讼工作,十八届四中全会提出探索建立检察公益诉讼制度。习近平总书记先后5次针对检察公益诉讼作出重要指示。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改,正式建立检察机关提起公益诉讼制度,检察机关成为法律意义上的公益诉讼“主心骨”和“国家队”。检察公益诉讼作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排,有其独特的价值和优势。一是突破行政诉讼中起诉主体的局限性。2017年《行政诉讼法》修改之前,行政公益诉讼起诉主体存在“门禁”,法律只允许自身权利受到行政行为侵犯的行政相对人提起诉讼,对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯,任何个人、组织都无权起诉;修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关提起公益诉讼的资格,实现了行政公益诉讼主体的突围。二是突破民事诉讼中起诉主体的局限性。2012年修改的《民事诉讼法》首次确立了民事公益诉讼制度,但并未明确检察机关作为民事公益诉讼的主体资格。2017年《民事诉讼法》再次修改,检察机关正式成为提起民事公益诉讼或支持起诉的主体,实现了民事公益诉讼主体的突围。三是突破行政主体维护公共利益的局限性。行政机关在监督、维护国家和公共利益上本身存在着局限和不足,检察公益诉讼可有效突破行政权本身的局限性,由检察机关通过监督或介入的司法方式督促行政机关依法行政,更加积极主动地履行对国家和公共利益的保护职责,实现对行政权的补充和加强。

二、我县探索与推进检察公益诉讼成效明显

自2017年7月以来,县检察院聚焦聚力检察公益诉讼工作,从党委政府关注、人民群众反映强烈的民生热点问题上持续发力,检察公益诉讼工作呈现出案件数量增速快、拓展领域多、检察建议刚性强、跨区域联动办案等亮点、特点。

(一)检察公益诉讼进入快速发展期,成为我县检察业务新增长极。县检察院充分运用诉前检察建议、提起诉讼、督促起诉、支持起诉等手段,快速有力推进行政公益诉讼及刑事附带民事公益诉讼工作。自2017年7月至今,深挖公益诉讼案件线索,办理公益诉讼案件209件,其中2017年办理5件,2018年办理69件,2019年办理104件,2020年上半年已办理31件;行政公益诉讼办理中,制发诉前检察建议173件,已收到回复171份(2件还在办理中),到期检察建议均被采纳。我县检察公益诉讼案件数量呈现逐年增长的趋势,已成为检察业务重要板块之一。

(二)检察公益诉讼案件范围快速拓展,“等内”、“等外”齐头并进。县检察院不仅把法律明确赋权的“4+1”领域(生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域)案件办好,还积极探索办理群众反映强烈的其他“等外”领域公益诉讼案件。“等内”领域内,加大食药领域公益诉讼工作力度,保护人民群众舌尖上的安全;推动生态环境领域突出问题的治理,有效解决全县医疗废水直排问题;深入开展社保基金领域专项监督,保护国有财产免受侵害,追回国有资产流失100多万元。“等外”领域上,开展铁路沿线文物保护公益诉讼,办理古桥保护公益诉讼案件,督促有关部门落实文物保护措施;强化公共安全检察监督,探索消防安全领域公益诉讼。

(三)检察公益诉讼充分发挥诉前检察建议作用,做成刚性、做到刚性。县检察院推动出台全省首个由党委政府发文的《嘉善县行政检察监督协作配合若干规定》,为增强行政检察监督刚性提供制度保障;制定《行政公益诉讼案件一案一报备办法(试行)》,加强向人大、政府的信息报送,强化公益诉讼检察建议刚性。截止目前,县检察院制发诉前检察建议173件,收到回复173份,检察建议均被采纳,达到了更少的诉或不诉就能解决问题的效果,实现监督效益最大化。

(四)检察公益诉讼长三角一体化联动协作机制不断深化,共建共治更具活力。2019年6月,青嘉吴三地检察机关正式签署《太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制》,主动将公益诉讼线索摸排延伸到交界流域的“三难管”地带,为一体化示范区检察公益诉讼协作按下快进键。县检察院办理的有关部门错误发放养老金公益诉讼案,系首例青嘉吴三地检察机关协同开展的社保基金监管公益诉讼案件。2020年初,三地检察机关制定《关于加强青吴嘉检察机关公益诉讼协作配合打好疫情防控阻击战的实施细则》,不断深化疫情期间公益诉讼办案协作一体化。

三、全面推进和深化检察公益诉讼需着力破题

我县检察公益诉讼工作开展的如火如荼,但作为一项“年轻”的制度,实践探索中仍存在不少困难,需进一步形成合力,逐个破题。

(一)公益诉讼制度普法宣传力度不足。主要表现在以下三个方面:一是社会知晓度和影响力还不够高、群众公益保护意识还不够强。公益诉讼工作在利用电台、广播、报刊杂志、两微一端(抖)等多种媒体进行宣传方面还不够充分、不够到位,与形成社会组织和广大群众积极认同、大力支持、广泛参与还存在一定差距。二是公益诉讼“双赢多赢共赢”的法律监督理念还需深入人心。现阶段,一些被监督对象对公益诉讼监督或多或少有抵触情绪,监督者与被监督者双方的良性、积极的关系还未充分建立,还没有充分正确认识到检察监督不是为监督而监督,更不是显现你错我对,其实质是要通过监督,帮助被监督者解决问题、补齐短板,共同维护国家和公共利益。监督者与被监督者的目标是共同的,价值是一致的,可以实现检察公益诉讼的双赢多赢共赢。三是公益保护社会共治的格局还需进一步打磨。当前,检察机关在公益诉讼中发挥着主导作用,社会组织及公民个人因诉讼费用高或不具备相关知识储备等种种原因而显得动力不足,暂未成为维护公共利益的重要抓手,党委领导、检察主导、政府支持、社会协同、公众参与的公益诉讼社会共治新格局尚未完全形成。

(二)检察公益诉讼线索来源渠道不宽。一是探索多元化的线索发现路径等方面还没有形成整体合力,应用现代科技手段发现、搜集案源线索的能力仍显不足,智慧检务建设有待提高,目前全省行政执法信息共享平台建设推进较慢,检察机关在获取行政执法信息上仍存在障碍;二是发动群众广泛参与、利用典型行政案件、信访案件引路、投诉和举报平台设置等方面仍然有很较大的提升空间。

(三)检察公益诉讼办案类型不平衡。一是行政公益诉讼案件占比高。民事公益诉讼管辖级别高,市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。基层检察机关仅对行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼具有管辖权,即使发现了民事公益诉讼相关线索也需层报省高院进行审批,并由市中级人民法院办理。在一定程度上影响了基层检察院对民事公益诉讼的办案积极性而将更多的精力和注意力投入到其可以直接办理的行政公益诉讼之中,直接导致民事公益诉讼线索不足、案件总量偏低。故我县行政公益诉讼案件数量占公益诉讼案件比例很高,全面启动公益诉讼至今,行政公益诉讼案件为205件,占比达98.08%,而民事公益诉讼案件占比则相对较低。二是“4+1”“等外”的公益诉讼案件数量占比较低。对于探索“等外”公益诉讼,维护“等外”国家和公共利益,社会呼声很高。目前我县仅文物保护、消防安全等“等外”领域有所探索,“等外”公益诉讼探索触角还不够深入,在其他如个人信息保护、安全生产、公共卫生安全、消费者权益保护等领域还未开始探索,工作进展与人民群众的需求期盼仍有差距。

(四)公益诉讼部门工作力量有待加强。与民事、刑事检察等相比,公益诉讼检察工作涉及面更宽、工作复杂程度更高,对检察人员业务能力的要求也更高,我县检察公益诉讼部门熟悉民事行政、环保、食品药品安全、国土资源等法律专业知识的人员相对缺乏、力量不足。2019年机构改革县检察院内设机构调整后,部门人员发生了较大幅度的调整,公益诉讼部门现有检察人员3人,占全院检察人员比重仅5.3%,为给公益诉讼工作开展带来更大挑战。

四、深化我县检察公益诉讼工作的建议

检察机关提起公益诉讼制度是立足检察监督职能的一种新的履职方式。要将公益诉讼检察工作置于社会治理体系、治理能力现代化大格局中谋划推进,持续深化检察公益诉讼工作,立足当前,着眼长远,坚持问题导向,不断创新体制机制和工作方法,探索形成检察公益诉讼“嘉善样板”。

(一)持续深化公益诉讼理念根植于人心,构建社会共治新格局。要强化公益诉讼宣传,形成公益保护合力。一是完善公益诉讼宣传教育机制。县法宣办将公益诉讼宣传教育纳入我县年度法治宣传教育工作计划中中,做到公益诉讼法治宣传有计划、有推进、有落实、有督查。县检察院和有关县级部门按照“谁执法、谁普法”的要求,广泛深入地开展公益诉讼宣传工作。开展公益诉讼主题宣传日等宣传活动,充分利用门户网站、“两微一端(抖)”、移动公司彩信等新媒体平台,宣传手册、宣传栏、展板等传统媒介,推送公益诉讼工作动态和典型案件,发挥典型案例警示教育作用,提高公益诉讼的社会知晓度、认同感和影响力。二是针对公益诉讼工作增强检察机关内部的“主业”意识。建立形式多样的检察机关内部培训载体,不断丰富培训内容,检察长、公益诉讼部门骨干上讲台为全院干警宣讲公益诉讼内容,增强“主业”意识,提升履职动力。三是践行双赢多赢共赢理念。县检察院主动争取县委、人大、政府的领导和支持,积极汇报公益诉讼成果实效,推动各级各部门学习了解公益诉讼相关知识及现实意义;在检察监督中,进一步完善“案件磋商”程序,细化磋商环节,加强沟通,加深了解、增进共识,通过磋商程序切实为行政机关解决问题、疏导困难,有效降低“人”的违法违纪风险,让行政机关感受到实实在在的“好处”,逐步建立良性、积极的监督与被监督关系,建立共同价值追求,共同努力,实现双赢、多赢、共赢,形成齐抓共管的良好的社会舆论氛围。四是探索建立环保公益诉讼教育基地。利用VR虚拟现实技术等高科技手段,模拟展示我县国家和公共利益遭受损害的现实场景,体验“长三角绿色生态一体化发展示范区”的示范成效;逐步形成党委领导、检察机关主导、政府部门支持、人民群众广泛参与的公益保护社会共治新格局。

(二)精心打造一流检察公益诉讼人才队伍,夯实公益诉讼办案基础。2019年3月15日,十三届全国人大二次会议表决通过《关于最高人民检察院工作报告的决议》,要求检察机关更好发挥人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼各项检察职能,由此最高检将检察职能系统地划分为四大检察即:刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察。要深刻领会公益诉讼检察列为“四大检察”之一业务板块的重要时代意义,建议县检察院将打造一流公益诉讼队伍作为做好公益诉讼工作的突破口。一是充实公益诉讼部门办案力量。配强专业办案力量,通过机关内部挖潜或择优遴选调配一批熟悉民行诉讼、环保、国土等领域法律专业知识,具有调查取证和出庭经验的检察官充实到公益诉讼队伍中来;二是加强学习培训,培养专家型人才。注重公益诉讼业务人才培养和能力提升,注重在办案中学、在交流中学,适时推行公益诉讼部门干警到行政机关挂职学习,全面提升公益诉讼队伍的线索发现能力、调查取证能力、出庭公诉能力,为履行公益诉讼职责提供人才支撑。三是探索建立行政机关专业人员兼任检察官助理制度。加强检察机关与行政机关公益诉讼工作协作配合,借助行政机关专业优势,充实公益诉讼专业人才队伍,提升公益诉讼工作质效。

(三)完善公益诉讼案源挖掘、调查取证等机制,强化数字技术应用。一是建立案件线索发现移送机制。纪检监察机关、公安机关、有关行政机关在履职中,发现公益诉讼案件线索的,应移送给检察机关;健全刑事附带民事公益诉讼、公益诉讼与行政处罚有效衔接、对行政机关履职情况跟踪评判等机制。加快推进行政执法信息共享平台建设。二是继续大力推进智慧检务。进一步促进大数据、人工智能与物联网在公益诉讼线索发现和分析、行政执法信息筛查、行刑衔接、法院裁判数据查询等方面的运用。探索建设我县检察监督大数据中心,通过采集政务服务平台、舆情社情民意、网格化信息平台等数据,连线共享法院、公安、行政执法办案系统等部门专门系统平台,实现大数据集成应用,运用区块链技术保障数据安全性,利用AI人工智能自动筛选抓取有效线索数据;探索利用物联网技术,融合于无人机开展科技检察监督,通过信息传感器、全球定位系统、5G传输技术等装置、技术,实现物与物、物与人的连接,实时采集证据,打破线索发现难,调查取证难的瓶颈。三是拓展快速检测技术应用场景。快速检测中心加快形成空气、水、食药、土壤、噪音五项快速检测能力,提高检察监督效率,为实现提前介入检察监督工作提供手段,为线索发现后第一时间的初步固定证据提供支持,为制发诉前检察建议及对检察建议整改落实的跟踪检验提供技术支撑。四是充分调动各方力量参与的积极性。县检察院加强与律师事务所、信访等部门的协作,利用这些部门对案件了解多、知晓早的优势有效拓展案源;发挥人大代表、政协委员的作用,利用他们来自基层、来自群众、熟悉基层实际情况的优势,使他们成为案源的重要发现者;要通过驻局检察官办公室、12309检察服务热线、检察机关公益诉讼线索微信平台等投诉渠道和平台等,鼓励广大群众直接举报,为检察机关公益诉讼提供可靠的问题线索。五是深入开展长三角一体化协作。加强青嘉吴三地检察机关公益诉讼信息共享、联合巡察、联合办案以及技术协作,努力实现双赢多赢共赢。

(四)积极稳妥拓展公益诉讼案件类型,推动“等内”“等外”两翼齐飞。充分利用长三角生态绿色一体化示范区先行先试优势,拓展公益诉讼案件领域。一是加大“等外”案件探索。继续延伸“公益”内涵,推动“高空抛物”等公共安全、安全生产、“骚扰电话”等个人信息保护、公共卫生安全、消费者权益保护等领域公益诉讼案件领域等行政公益诉讼案件得到妥善处理,满足人民群众日益增长的公益保护需求。同时,在“4+1”领域继续积极探索公益诉讼的新途径、新领域,在这些法律明确赋权的领域仍可大显身手。二是注重案件类型拓展与办理系列案件相结合。对重大、新型案件,应深入挖掘,办成新类型典型案件,深入研究新类型案件反映的问题是否具有社会或行业普遍性,对于问题比较突出、人民群众反映强烈的案件,力争办成系列案件,推动面上问题的解决。三是建立公益诉讼典型案例库制度。挖掘一批具有较高社会关注度的公益诉讼案件案源,办成可推广、可复制的典型案件、系列案件,进一步提升嘉善公益诉讼工作的显示度。

(五)聚焦生态绿色一体化示范区建设,深化生态环境领域公益诉讼工作。积极探索检察公益诉讼服务长三角绿色生态一体化示范区建设的新途径、新路径,在打好区域污染防治攻坚战与建好长三角城市美丽大花园中充分发挥检察监督作用。一是深化生态环境公益诉讼检察协作。县检察院在与上海青浦、江苏吴江检察机关对接合作上,敢于作“召集人”、“带头人”,在协作共享机制拟定、实施细则制定、联合巡察监督、公益保护培训教育合作等环节主动提出需求,主动揽活担当,加速推进三地检察机关形成公益保护合力。二是联合开展生态环境保护检察专项行动。集中三地检察机关力量,围绕太浦河、淀山湖、元荡、汾湖“一河三湖”等主要主要水体环境保护工作,力争办理一批社会关注度较高的公益诉讼案件,推动区域协作治理与发展。三是探索建立生态环境损害赔偿检察监督工作机制。突破基层检察机关管辖层级限制,探索运用磋商机制,督促相关部门、有关社会组织等赔偿权利人开展生态环境损害赔偿的磋商,做好生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接,以诉前磋商并签订生态环境损害赔偿协议的方式结案;在协商未达成一致的情况下,提起民事公益诉讼,解决生态环境损害赔偿问题。

分享到: 0

Copyright © 2008~2017 政协嘉善县委员会  版权所有  浙ICP备11018555号

地 址:浙江省嘉善县罗星街道人民大道126号  电 话0573-84228089  传 真:0573-84228094

技术支持:嘉善在线

“扫一扫”关注
嘉善政协微信公众号